Una masiva consulta ciudadana realizada en enero de este año, en la que participaron más de 58 mil personas, arrojó que una amplia mayoría -93% de los funcionarios públicos y 85% de los ciudadanos consultados-  cree necesario mejorar la calidad del empleo público para contar con un mejor Estado.  La instancia, convocada por la Secretaría de Modernización del Ministerio de Hacienda y el Servicio Civil, contó además con mesas de trabajo con funcionarios públicos y ciudadanía y con entrevistas con académicos y expertos.

A comienzos de año la Secretaría de Modernización del Ministerio de Hacienda y el Servicio Civil encargaron a la Dirección de Estudios Sociales de la Pontificia Universidad Católica de Chile (DESUC) la realización de un proceso participativo para medir la percepción de la ciudadanía sobre un anteproyecto de ley de Modernización al Empleo Público. Con ese fin se realizó una consulta pública en formato electrónico, abierta a la ciudadanía entre el 7 y 28 de enero de 2021, que obtuvo una alta convocatoria y participación. En total, se recibieron 58.385 respuestas; de éstas el 58% correspondió a la participación de funcionarios públicos, y el 42% a personas que no desempeñan funciones en la administración del Estado. Adicionalmente, se recibieron 33.664 comentarios y aportes sobre las propuestas vía web, las cuales se sistematizaron y consolidaron y forman parte de un informe disponible en el sitio www.consultahacienda.cl, mismo sitio en que se hizo la consulta ciudadana, que se usará como parte de los insumos para la elaboración de un proyecto de ley. 

Además de la consulta, la instancia participativa -cuya ejecución estuvo a cargo de la Dirección de Estudios Sociales de la Pontificia Universidad Católica de Chile (DESUC) en conjunto con la Consultora Amable Chile- incluyó 10 mesas de trabajo con funcionarios públicos y ciudadanos y 8 entrevistas con expertos en materia de modernización, entre los que se cuentan exministros de gobierno; investigadores del ámbito público; líderes de opinión y personeros de organismos internacionales. 

Uno de los principales resultados obtenidos en la consulta es que una amplia mayoría –el 90 % de los participantes- declaró que es muy importante avanzar en una reforma para mejorar la calidad del empleo público. Asimismo, el 85% percibe que la mejora en la calidad del empleo público impactaría directamente en el servicio entregado por el Estado a la ciudadanía. 

El anteproyecto diseñado por el Ejecutivo para modernizar el empleo público contempla seis ejes que apuntan a (i) crear una nueva relación laboral entre los funcionarios públicos con el Estado, es decir, un contrato indefinido con indemnización; (ii) establecer el mérito como requisito de entrada al Estado, para que las contrataciones sean a través de concursos públicos; (iii) dar mayores oportunidades de desarrollo laboral a los funcionarios, promoviendo la movilidad horizontal y realizando evaluaciones del desempeño más confiables; (iv) acotar los cargos de confianza política para que no intervengan en la carrera de los funcionarios de Estado; (v) regular el teletrabajo en el sector público y (vi) sancionar de manera efectiva las faltas a la probidad, el maltrato y el acoso laboral y sexual en los organismos públicos. 

De estos ejes, los más prioritario para los consultados fueron la creación de contratos indefinidos y con derecho a indemnización y el establecimiento del mérito como requisito de entrada al Estado.

Principales conclusiones 

Según los resultados, una de las iniciativas que genera acuerdo transversal, sobre todo a nivel de funcionarios, tiene que ver con simplificar, unificar y ordenar las modalidades contractuales de los funcionarios públicos. Hoy en el Estado coexisten al menos tres modalidades de empleo distintas: la planta, la contrata y los honorarios. Estas dos últimas son de carácter transitorio y no tienen derecho a indemnización en caso de despido. En este sentido, un 86% de los participantes de la consulta están de acuerdo o muy de acuerdo con la propuesta de otorgar un contrato indefinido a funcionarios públicos a “contrata” y “honorarios”. En tanto, el 91% de los consultados apoya el derecho a indemnización para los empleados públicos.

Por otra parte, un 95% de los participantes apoya la selección por mérito de los funcionarios públicos en base a sus competencias, a través de concursos abiertos, competitivos y transparentes. Recordemos que hoy, según cifras del Servicio Civil, solo en un 50% de los casos los servicios públicos realizan concursos para seleccionar al personal. Consultados respecto a la necesidad de establecer un periodo de prueba al integrarse al servicio público antes de una contratación definitiva, el porcentaje de apoyo llega a 82%.

El anteproyecto de ley también propone limitar la cantidad de cupos para el nombramiento de los asesores de confianza de cada Gobierno (nombrados por la autoridad por confianza política, sin necesidad de un proceso de selección) que no podrá superar el 1% de la dotación máxima autorizada en cada mes del año fiscal para la Administración del Estado. De esta forma se pretende limitar la discrecionalidad de los nombramientos. Al crear por ley una categoría de asesores de Gobierno, éstos tendrían responsabilidad administrativa, al igual que el resto de los funcionarios. Esta medida fue ampliamente apoyada, y contó con el respaldo de 87% de los participantes. En tanto un 80% de los participantes cree que los asesores de confianza deben cesar en su cargo automáticamente junto con la autoridad para no interferir en la carrera funcionaria del resto de los servidores públicos.

Un 31% de los participantes considera que hoy no existen oportunidades de desarrollo laboral en el Estado. Y, en ese sentido, un 85% considera necesario fortalecer los procesos de movilidad entre instituciones públicas (a través de concursos cerrados o internos) y un 93% de los consultados cree que se deben mejorar las evaluaciones de desempeño en el sector público, de modo que exista una relación directa entre las notas obtenidas en la evaluación y el servicio prestado al ciudadano, por ejemplo. 

Para el Ministro de Hacienda, Rodrigo Cerda, “una de las conclusiones de este proceso participativo es que una gran mayoría de las personas (95%) considera necesario establecer el mérito y la igualdad de oportunidades como requisito fundamental para el ingreso a la administración pública. Esa es la máxima que inspira esta iniciativa y detrás de la cual hay un apoyo transversal, de expertos, funcionarios públicos y de la ciudadanía en general".

En tanto, el Subsecretario de Hacienda, Alejandro Weber señaló que “esta es una sentida reforma que ha sido postergada por décadas, y cuya finalidad es poder ofrecer un mejor servicio público, con la oportunidad y calidad que exigen los chilenos. Para ello los funcionarios públicos son imprescindibles y nos alegra que casi 34.000 funcionarios hayan sido parte de este proceso participativo y ciudadano. Ellos son la cara visible de un Estado que debe ser ágil para resolver los problemas cotidianos de la ciudadanía”.

Gráfico 1: ¿Qué tan importante considera la mejora a la calidad del empleo público?

Gráfico 2: ¿Qué tan de acuerdo está con que una mejor calidad del empleo público contribuye a mejorar los servicios que entrega el Estado a la ciudadanía?

Gráfico 3: Priorización de las propuestas de modernización al empleo público contenidas en el anteproyecto (funcionarios y no funcionarios)

Del total de participantes en la consulta, 58% corresponde a funcionarios públicos y 42% se identificó como no funcionario. La prioridad o la jerarquía de importancia que cada uno de estos públicos le asignó a las propuestas de modernización fue diferente. De las 6 propuestas para modernizar el empleo público, se le pidió a los consultados marcar las 3 que consideraban más importantes. 

En el caso de los funcionarios, las propuestas en orden decreciente de jerarquía son las siguientes (cantidad de preferencias por cada uno de los 6 ejes de la consulta):

* El gráfico registra las veces que cada opción fue mencionada, por lo que la suma es mayor que el total de participantes

Para quienes se identificaron como no funcionarios (ciudadanía en general), la jerarquía fue la siguiente: 

* El gráfico registra las veces que cada opción fue mencionada, por lo que la suma es mayor que el total de participantes

Caracterización de los participantes

En total participaron 58.385 personas; 58% de ellos fueron funcionarios públicos, y 42% no funcionarios. Un 56% de quienes contestaron la consulta fueron mujeres y 42% hombres (un 2% marcó otras alternativas). La distribución de las personas en el territorio fue proporcional al tamaño de cada región: las tres regiones con más respuestas fueron Metropolitana (45%), Valparaíso (9%) y BioBío (7%).

En cuanto a los funcionarios públicos consultados, la mayoría (casi 50%) declaró trabajar en la Administración Central del Estado (ministerios, subsecretarías, secretarías regionales, servicios públicos), seguido de órganos autónomos (14%) y municipios (12%). Respecto a su calidad contractual, el 67% de los funcionarios consultados están a contrata, 15% planta y 14% a honorarios.

Propuestas del anteproyecto de modernización del empleo público

1. Crear una nueva relación laboral entre los funcionarios públicos y el Estado, generando un vínculo laboral indefinido, con indemnización por egreso no voluntario. 

2. Establecer el mérito y la igualdad de oportunidades como requisito fundamental para el ingreso a la administración pública, que permita seleccionar a los nuevos funcionarios públicos por sus competencias, actitudes y conocimientos, a través de procesos abiertos y competitivos regulados por el Servicio Civil. 

3. Promover oportunidades de desarrollo y crecimiento laboral para los funcionarios públicos, permitiendo la movilidad entre las instituciones del Estado y mejorando el sistema de evaluación del desempeño.

3a. Permitir la movilidad de funcionarios/as entre instituciones del Estado.

3b. Mejorar el sistema de evaluación del desempeño, con planes de desarrollo según competencias y habilidades.

4. Acotar los cargos de confianza de cada Gobierno, separándolos de los funcionarios de Estado y creando una categoría de “asesores de gobierno”, destinado al personal de confianza. 

5. Adaptar el empleo público a los cambios en el mundo laboral moderno, regulando el teletrabajo en el sector público como una oportunidad segura y planificada de trabajo a distancia. 

6. Sancionar de manera efectiva las faltas a la probidad, maltrato y acoso laboral y sexual, perfeccionando los procedimientos y estableciendo la dedicación exclusiva en los sumarios administrativos.

Tanto el detalle de las seis propuestas, sus antecedentes, como los resultados se encuentran publicados en el sitio web: www.consultahacienda.cl 

Antecedentes del anteproyecto de ley

La reforma al empleo público es un compromiso contenido en el programa de Gobierno del Presidente Sebastián Piñera y fue luego refrendado en la “Agenda de Modernización del Estado” que hizo pública el 25 de julio de 2019. Su propósito es “hacerles la vida más fácil a las personas” y priorizar las transformaciones que en el largo plazo permitan al Estado de Chile dar un salto cualitativo y sostenido, donde la igualdad de trato y la dignidad de la ciudadanía estén en el centro. 

Asimismo, se sustenta en el aporte realizado por cuatro centros de estudio – Centro de Estudios Públicos (CEP), Chile 21, Espacio Público y Libertad y Desarrollo-, que en enero de 2019 presentaron el informe “Gestión de Personas en el Estado”, con propuestas concretas para modernizar el empleo público, y en las recomendaciones del Consejo Asesor Permanente para la Modernización del Estado, que en diciembre de 2019 priorizó la reforma al empleo público como la más relevante de la agenda de modernización. En ellos se constata una “crisis del empleo público” y una necesidad de actualizar las reglas del juego, dado que el Estatuto Administrativo data de 1989 y la última reforma relevante al empleo público fue el año 2003 posterior a la crisis de institucionalidad generada por el caso MOP–GATE. 

Calidad contractual de los funcionarios públicos

El ante proyecto de ley de modernización empleo público tiene como alcance el gobierno central, es decir, los ministerios y servicios públicos. En septiembre de 2020 (última información disponible), 420.018 personas trabajaban en el gobierno central: de ellas, 225.617 personas corresponden a personal a “contrata” (54%); 93.092 a personal de “planta” (22%); 46.655 a honorarios (11%) y 54.654 a otras modalidades (13%). Cabe señalar que esta propuesta no considera a los funcionarios municipales, de empresas estatales, ni Fuerzas Armadas y de Orden.

Si bien el Estatuto Administrativo (1989) sitúa al empleo de “planta” como el principal del sector público, esto hoy no corresponde a la realidad. Mientras en el año 1995 por cada persona a contrata había tres de planta, en el año 2020 la relación se invierte: por cada 2,4 personas a contrata hay una de planta.

Gráfico 4: Personal por tipo de relación laboral en la Administración Central del Estado

Cuadro 1. Hitos en el empleo público en Chile.